Soluções de Consulta editadas pelos Fiscos de São Paulo, Pernambuco e Distrito Federal dão orientações distintas
A reforma tributária do consumo começa a valer, em fase de teste, no ano que vem1. Mas não há consenso entre as unidades federativas sobre a inclusão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência dos Estados e municípios, e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, na base de cálculo do ICMS – o que, deve gerar judicialização, dizem especialistas2. A fase de transição para o novo sistema encerra em 20323.
Em recentes soluções de consulta, os Estados de São Paulo, Pernambuco e Distrito Federal deram respostas distintas às empresas4. Para o ano que vem, enquanto Pernambuco obriga a inclusão, o Distrito Federal (DF) não permite, por não existir legislação expressa que determine que um integre a base de cálculo de outro5. Já São Paulo entende que o IBS e a CBS não integram a base do tributo estadual em 2026, só a partir de 20276.
Para tributaristas, a divergência gera insegurança jurídica e vai contra princípios da transparência e simplicidade que o novo sistema promete criar7. Defendem a aprovação do Projeto de Lei Complementar (PLP) $n^{\circ}$ 16/2025, que inclui dispositivos na Lei Kandir ($n^{\circ}$ 87/1996) e na Lei Complementar $n^{\circ}$ 214/2025, que regulamenta a reforma, para que o IBS e CBS sejam excluídos do ICMS, ISS e IPI8. A proposta tramita na Câmara dos Deputados e está, atualmente, na Comissão de Finanças e Tributação (CFT)9.
As três consultas foram feitas pela mesma empresa, a Neoenergia, de energia elétrica10. Em nota ao Valor, ela disse que elas “refletem o compromisso da empresa com um processo transparente e igualitário no relacionamento com o setor público”11.
Na Resolução de Consulta $n^{\circ}$ 39/2025, a justificativa dada pela Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco (Sefaz-PE) foi que a Lei Kandir estabelece como base de cálculo do ICMS o valor da operação12. “Assim, como o IBS e a CBS são tributos indiretos e, por sua natureza, são repassados no preço ao consumidor, é evidente que, pela regra supra citada, comporão a base de cálculo do ICMS”, diz13. A secretaria cita o próprio PLP nº 16/202514. Diz que como a norma ainda não foi aprovada pelo Congresso, nem sancionada pelo Executivo, “até o presente momento, incluem-se na base de cálculo do ICMS, além de outras despesas debitadas ao adquirente, o IBS e a CBS”15.
Já o DF (Solução de Consulta nº 23/2025), onde o entendimento foi o mais favorável, admite a lacuna legislativa16. “A inteligência a ser aplicada é que o legislador [base de cálculo] do ICMS. Nessa lógica, não pode o mero aplicador do direito veicular hipótese diminutiva da BC do imposto sem qualquer amparo na legislação tributária vigente”, afirmou a subsecretaria da Receita do DF17. Também considerou a possibilidade de o contribuinte compensar o IBS e a CBS com outros tributos ou pedirem restituição18. “A recente reforma tributária não veio para ampliar a base de cálculo do ICMS”, disse19. Em 2026, “as obrigações fiscais referentes à CBS e ao IBS estão voltadas exclusivamente à apuração da necessidade de eventuais futuras calibragens de suas alíquotas, tendo em vista que para tal período o sistema prevê a compensação ou até mesmo a dispensa de seus recolhimentos”20.
São Paulo, por meio da Resposta à Consulta nº 32.303, na linha do que entendeu a Sefaz-PE, afirma que a base do ICMS é o valor da operação, “incluindo os tributos incidentes”21. “Todo tributo que compõe o preço da operação ou prestação integra, por definição legal, a base de cálculo do imposto estadual”, diz22. Também afirma que se fossem excluídos, “a arrecadação estadual seria artificialmente reduzida, já que os antigos tributos, que os novos vêm a substituir, sempre integraram a base do imposto estadual”23. Mas como IBS e CBS não serão “efetivamente exigíveis” em 2026, esse entendimento só vale a partir de 202724.
A advogada Rafaela Canito, sócia do Lefosse, diz que o ICMS, historicamente, é um imposto cuja lógica é a tributação por dentro da base de cálculo, ou seja, permite incidir tributo sobre tributo25. Já a CBS e o IBS são mais modernos, no modelo de Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que visa buscar transparência e simplicidade, por isso, são calculados por fora26. Para ela, permitir a inclusão dos novos tributos no ICMS durante a transição “contamina a lógica e a estrutura do novo sistema”27. “Qualquer tentativa de ampliar a base do ICMS sem fundamento pode parar no Judiciário e, em última análise, no STF, o que vai de encontro ao objetivo da reforma”, afirma28. Segundo Rafaela, o período da transição foi imaginado para ser neutro em relação a carga tributária29.
O tributarista Maurício Faro, sócio do BMA Advogados, diz que “diferentemente do que se esperava, a reforma pode trazer contencioso adicional”30. A tributarista Patrícia Maaze, sócia fundadora do Oliveira, Augusto, Maaze, Britto, Filgueira, Guerreiro Advocacia, diz que a conclusão da Sefaz de Pernambuco é “completamente equivocada” e deve ser aplicado o mesmo entendimento dado pelo STF na tese do século, que excluiu o ICMS da base do PIS e da Cofins (Tema 69)31. “De igual forma, o IBS e CBS não integram o valor da operação e não devem compor as bases”, afirma32. Na visão dela, essa solução de consulta vai motivar uma “enxurrada de medidas judiciais”33. A tendência, alerta, são mais Estados se posicionarem sobre o assunto nos próximos meses34.
Maurício Barros, sócio do Cescon Barrieu, diz que a interpretação literal da Lei Kandir permite entender que o IBS e CBS deveriam ser cobrados35. “Mas a Emenda 132, que aprovou a reforma tributária, trouxe os princípios da simplicidade e da transparência, novos princípios constitucionais tributários”, afirma36. “Incluir o IBS e a CBS na base do ICMS atenta a esses princípios porque torna mais complexo o cálculo e menos transparente para o consumidor final qual é a efetiva carga de ICMS sobre o produto”37.
Procurados pelo Valor, o Ministério da Fazenda e o deputado Mauro Benevides Filho (PDT-CE), atual relator do PLP 16 na Comissão de Finanças e Tributação (CFT) da Câmara, não deram retorno até o fechamento desta edição38.
Fonte: Valor Econômico
